逾百名学者、企业家、公益从业者厦门共探家族善传承

Bullinger, JZ 1991，53. [27]S. BVerwGE 74, 130. [28]BVerfGE 84，45。

[50]以上两个特点的交织，造成了贫富分化加剧、官员腐败蔓延、社会混乱无序等一系列社会问题，酿成了一系列社会矛盾。所以，从根本上说，人大民主的发展应以实施宪法中的国家机构规范为起点。

[44]因此，他的结论是：私人的恶德若经过老练政治家的妥善处理，可能被转变为公众的利益。[27]钱穆的名言——一切问题，由文化问题产生。[2]否定说认为，现行宪法是一部被捧杀、被虚置的宪法，这种否定性评价以流布久远的法谚俚语根本大法，根本无用最为传神，堪称主流观点。不言而喻，基本权利的保障不仅是实施基本权利规范的过程，而且是基本权利与国家权力的互动过程。[1]实施宪法的重要性不仅无人敢于公开否认，反而总是得到周期性的极端肯定，但宪法与现实生活的疏离是一个不争的事实，这使学界对宪法实施状况的认识出现了分歧。

但无论如何，我们必须坚信，实行违宪审查以保障宪法实施应当是我国政治体制改革不可或缺的内容和长远目标。在秘书处草拟《宪法第三次讨论稿》过程中，关于全国人大宪法委员会的设立问题，形成了两个方案，一是宪法委员会的地位与全国人大常委会相当，这是多数人的意见。又如获得公平听证的权利：欧盟法院曾判决即便相关立法没有明文授予相对人听证权，不举行听证仍有可能违反欧盟一般法律原则。

第五，个案决定是《模范规则》中最能反映欧盟行政法传统之核心的部分，共三十五条、六章，分别为总则、决定启动（initiation and management of procedure）、信息搜集（gathering of information）、听证与跨行政层级咨商权（right to hearing and inter-administrative consultations）、决定做出（conclusion of procedure）和决定的改变与撤销（rectification and withdrawal of decisions）。[4]本文所言的欧盟统一行政程序法典是指第一种含义。法典化不会堵塞法律动态演进的通道。[65]经过长期发展，欧盟和成员国现存大量行政程序原则、规则和制度，行政法治高度发达。

因此，搁置争议，面向未来是ReNEUAL团队做出的抉择。[38] 诚然，欧盟行政国家和规制国家的兴起固然要求强化行政控权，但并不当然导向一部统一行政程序法典。

回顾过去六十年的变迁，不难发现：与许多国家一样，欧盟也一直面临控制行政立法权的挑战。[7]现实是，欧盟委员会的行政立法权在质和量两方面都非常可观，欧盟面临行政国家下行政控权的挑战。[16]这些委员会在行政立法过程中的角色不尽相同，分为咨询、特定多数赞成/反对、非特定多数赞成/反对五类，工作程序则分咨询（advisory）和审核（examination）两种。因此，无论是第298条还是352条，都可作为授权来源，欧盟制定行政程序法典不乏条约基础。

[46]这种碎片化的状态带来以下几个问题： 第一，行政程序法难以被迅速、有效和准确识别。一方面，既存的欧盟行政程序法（包括制定法和判例法）主要针对影响一个或少数相对人的个案决定（single case decision-making），在其它许多领域，如规则制定、公共合同、行政协作、信息管理等方面的程序规则仍有大量不完善、不清晰或不系统之处。修订后的《欧盟运作条约》（Treaty on the Functioning of the European Union）第二章将欧盟的法律行为（legal acts）分为三类：立法行为（legislative acts）、授权行为（delegated acts）和执行行为（implementing acts）。因此，在欧盟行政国家中，如何有效实现这一宪政价值，成为无法回避的难题。

因此，尽管名称相同，但我们需要区分作为议会立法和作为行政立法的三种法令。这是因为还有许多其它方法来实现同一目标，如强化议会监督和司法审查。

决定的改变与撤销针对的是违法行政决定，对负担性决定和授益性决定做了区别对待。这既是对欧盟行政国家和规制国家兴起所带来行政控权挑战的反应，更是为了改善欧盟现存行政程序法的碎片化现状。

第二，二级立法（secondary legislation），即上文提到的《欧盟运作条约》第289-291条规定的立法行为、授权行为和执行行为。然而，徒法不足以自行——对法定标准和条件的适用必然也包含裁量和选择。本文限于篇幅，无法进一步展开。[36]1946年美国联邦行政程序法正是在此背景下达成的妥协，即承认行政国家和规制国家的来临，但从法律程序上加强控制。第三，《模范规则》的适用范围总体上限于欧盟机构，但保留必要例外。其充分条件要在法律层面去寻找。

第二种是整合(consolidation，英法同形)，指将之前分散的相关单行法律归拢为一部法典，但原有法律不失效，内容也不作任何改变。坦白讲，这种担心并非毫无根据——历史发展轨迹、传统文化、政治体制、司法组织和行政机构等多方面不同的确造成各国行政程序法的巨大差异，强行一体化颇具风险。

其一，自《里斯本条约》生效起，《欧盟基本权利宪章》（Charter of Fundamental Rights of the European Union）开始享有法律效力，位阶与欧盟条约相同。具体内容方面，《模范规则》有下列特点值得注意。

原告认为：由于欧盟证券和市场监管局有权判断金融市场稳定何时遭到威胁并有权决定采取何种措施应对，这实际上就构成了不应授予的宽泛裁量空间。2009年《里斯本条约》对此做出重大调整。

无论最终其前景如何，这场立法运动已经给欧盟的行政法治发展带来助益，也能够为同在路上的中国行政程序法典化运动提供可资借鉴的比较法智识资源。欧盟议会立法实施过程中，从信息收集、使用、交换到决定做出或规则制定，往往需要欧盟机构和成员国行政机关之间密切合作，这被称为复合行政（composite administration），对应的是复合程序（composite procedures）。因篇幅所限，本文无法做细节性介绍，仅从立法目的、结构体例、适用范围、立法技术、起草过程和整体定位上展示概貌，并简要梳理其内容。不论结果如何，迈出这一步，欧盟的行政法治建设本身已获益匪浅。

2009年成立的欧盟行政法研究网络集结百余位专家学者，于2014年推出《欧盟行政程序模范规则》，这是迄今为止欧盟行政程序统一立法运动的最大成果。听证与跨行政部门咨商权部分则具体规定了相对人（party）与利益相关的公众（interested public）在哪些情形下享有何种听证权或咨商权，同时也确立了欧盟机构做出行政决定时听取其它相关欧盟机构或成员国行政机关意见的程序。

但这些改革更多局限于自上而下的合法化（legitimation from the top）——不管是欧洲议会、欧盟理事会还是行政立法委员会，其组成人员要么是议员，要么是行政官僚——自下而上的合法化（legitimation from the bottom），即欧盟普通公众对行政立法的参与和影响并未获得真正重视。第二款的上述目的指的正是第一款中公开、高效和独立的欧盟行政机构的支持。

其二，欧盟签订的一些国际条约也有行政程序法的要素。这种执行权不仅指向个案中的决定权，也包括规则制定（rulemaking），即行政立法权。

相当数量国家的行政程序法仅仅或主要针对个案决定，如1976年德国联邦行政程序法。但与此同时，这也引起对行政机关僭越立法权的担忧。第一部分从行政和法律两个角度剖析欧盟统一行政程序立法的背景，解释欧盟行政程序统一立法在今天的必要性和紧迫性。第二，在欧盟单行立法明文规定或成员国明确选择接受的情况下，前四部分也可适用于各国。

眼下，各成员国必须遵守欧盟一般法律原则，其中就有正当程序原则。再次，行政程序法典会否扼杀欧盟行政法的多样性和动态发展，很大程度上不是一个逻辑问题，而是实践问题，最终取决于通过怎样的行政程序法典及其如何适用。

[34]该案中，原告英国政府向欧盟法院起诉，主张第236/2012号条例第二十八条授权欧洲证券和市场监管局（European Securities and Market Authority）为维护金融市场稳定，在特定情形下限制甚至暂停某些金融交易，违反了Meroni规则。需要指出的是，在一般立法程序中，欧盟理事会通过某项立法动议只须双重多数（double majority），即55%以上的国家加65%以上的人口的代表赞成。

这无疑不利于当事人及其律师准确理解规则，建立稳定预期。现存行政程序法虽然分散，但已经够好（good enough），统一立法属于画蛇添足。